In un post su Facebook del 22 agosto, il presidente del Consiglio Giuseppe Conte ha scritto: “Ma l’Europa vuole battere un colpo? Le Istituzioni europee […] cosa aspettano a intervenire per operare la redistribuzione dei migranti che sono a bordo della nave italiana Diciotti, ancorata nel porto di Catania?”.
Al di là della specificità del caso Diciotti, di cui ci eravamo occupati qui, quella di Conte è una richiesta indirizzata al soggetto sbagliato. Vediamo i dettagli.
Le tre principali istituzioni politiche dell’Unione europea sono il Parlamento europeo, 751 membri, che viene eletto a suffragio universale da tutti i cittadini dei vari Stati membri e ha il potere legislativo insieme al Consiglio dell’Ue; il Consiglio, appunto, composto dai rappresentanti degli Stati membri e conta dunque 28 membri (i ministri dei governi di ciascun paese dell’UE competenti per la materia in discussione); la Commissione, composta da 28 commissari (uno per Stato membro) formalmente indipendenti dalle rispettive nazioni, che ha il compito di attuare le politiche comunitarie e la facoltà di proporre nuove leggi.
Sintetizzando possiamo dire che Parlamento e Commissione sono le istituzioni che funzionano autonomamente dagli Stati, mentre il Consiglio dell’Ue è di fatto una riunione degli Stati membri.
L’articolo 5 del Trattato sull’Unione europea stabilisce che “La delimitazione delle competenze dell’Unione si fonda sul principio di attribuzione”: cioè, come spiega il secondo comma, “l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti”.
La competenza in materia migratoria è stata attribuita dagli Stati membri all’Unione europea e rientra nel capitolo su sicurezza e giustizia dell’Ue (artt. 77 e seguenti del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea), dove gli Stati e la Ue hanno una competenza concorrente. Possono cioè entrambi fare leggi e regolamenti in proposito.
Quindi l’Unione europea può legittimamente occuparsi della materia. Cosa che infatti fa a diversi livelli e, per quanto riguarda la questione della ripartizione dei migranti menzionata da Conte, ha provato a fare con scarso successo.
Nel 2015, l’anno in cui l’Europa è stata investita dal flusso migratorio più consistente degli anni recenti, la Commissione ha proposto una revisione dei regolamenti di Dublino che istituisse un meccanismo permanente di redistribuzione dei migranti tra i vari Stati membri dell’Unione, fondato su criteri oggettivi (come ad esempio popolazione e Pil).
Il 16 settembre di quell’anno la proposta è passata al Parlamento europeo, che ne ha iniziato l’esame.
Ma è da ottobre 2016 che non ci sono sviluppi all’Europarlamento. Vediamo il perché.
Gli Stati membri, rappresentati nel Consiglio dell’Unione europea, il 14 settembre 2015 hanno votato a favore di un meccanismo temporaneo di redistribuzione obbligatoria dei migranti arrivati tra il 2015 e il 2017, di cui ci siamo occupati anche in passato.
Il voto ha visto la spaccatura del Consiglio, con quattro Stati che hanno votato contro (Ungheria, Slovacchia, Repubblica Ceca e Romania) ma che non sono riusciti a raggiungere una “minoranza di blocco” per impedire l’adozione del provvedimento, che quindi è diventato legge per tutti.
Ungheria e Slovacchia hanno fatto ricorso alla Corte di Giustizia Ue, ma hanno visto rigettate le proprie tesi. Inoltre l’Ungheria, Polonia e Repubblica Ceca sono state deferite dalla Commissione europea alla Corte di Giustizia proprio per non aver mai rispettato le norme entrate in vigore a settembre 2015.
Il 17 settembre 2015 il Parlamento ha ratificato la decisione del Consiglio sul meccanismo obbligatorio temporaneo. Ma è stata proprio l’introduzione di questo meccanismo temporaneo che ha consentito agli Stati di sospendere la discussione sul meccanismo permanente di redistribuzione. Il Consiglio ha infatti deciso, il 5 ottobre 2015, che si dovesse attendere una valutazione sui risultati ottenuti dal meccanismo temporaneo.
Non potendo il Parlamento europeo far passare norme senza la convalida da parte del Consiglio, il dossier si è quindi arenato per oltre due anni.
Il tentativo di istituire un meccanismo permanente di redistribuzione automatica dei migranti era considerato “in stallo” dal Parlamento europeo ancora al 20 giugno 2018, con le discussioni – non rese pubbliche – all’interno del Consiglio che proseguivano e con la perdurante ostilità di diversi Paesi all’ipotesi.
Il fallimento definitivo del meccanismo permanente di redistribuzione è avvenuto durante il Consiglio europeo del 28-29 giugno 2018 (il Consiglio europeo è la riunione dei capi di Stato e di governo dell’Ue e, a differenza del Consiglio dell’Ue, non ha potestà legislativa ma ha il compito più generale di definire l’orientamento politico generale e le priorità dell’Unione europea).
Un vertice a cui Conte era arrivato promettendo “compromessi al ribasso non li accetteremo” e al termine del quale aveva dichiarato: “Da questo Consiglio esce una Europa più responsabile e solidale, l'Italia non è più sola”. Ma sembra evidente che, per quanto riguarda la redistribuzione dei migranti, non sia andata proprio così.
Nelle Conclusioni del Consiglio europeo è stato infatti messo nero su bianco che i migranti che arrivano in Europa “dovrebbero essere presi in carico sulla base di uno sforzo condiviso e trasferiti in centri sorvegliati istituiti negli Stati membri, unicamente su base volontaria”.
Non solo. Dopo che i migranti saranno stati suddivisi tra irregolari, da rimpatriare, e aventi diritto alla protezione internazionale, da accogliere, “tutte le misure nel contesto di questi centri sorvegliati, ricollocazione e reinsediamento compresi, saranno attuate su base volontaria, lasciando impregiudicata la riforma di Dublino”.
Uno stop netto all’ipotesi, promossa dalla Commissione europea e di cui si stava occupando il Parlamento europeo, di un meccanismo permanente di redistribuzione obbligatoria dei migranti che andasse oltre Dublino. Salvo improvvise svolte, la situazione al momento sembra destinata a rimanere questa.
Le istituzioni europee possono occuparsi di immigrazione in generale e della questione della redistribuzione dei migranti in particolare, e lo hanno fatto. È stato istituito un meccanismo obbligatorio temporaneo nel 2015, che nel frattempo ha cessato di operare, ed era stato proposto un meccanismo obbligatorio permanente.
Ma questa proposta è stata accantonata a causa della contrarietà degli Stati che non vogliono farsi carico di alcuna quota di migranti. È rimasto quindi in vigore il regolamento di Dublino nella sua versione attuale, secondo cui (art. 13) lo Stato competente per l’esame delle domande di asilo (e quindi dell’accoglienza dei richiedenti) è quello di primo approdo.
L’unica speranza per gli Stati di frontiera di condividere con gli altri Stati membri il peso dei migranti che fanno richiesta di asilo è quindi che questi altri Stati membri decidano volontariamente di accoglierli.
Le istituzioni europee possono al massimo dare la propria assistenza da un punto di vista diplomatico, come in effetti sta facendo la Commissione. La portavoce della Commissione per l’immigrazione Tove Ernst, a proposito del caso Diciotti, ha infatti dichiarato: “Siamo stati contattati dall’Italia domenica [19 agosto n.d.r.] e da allora siamo in contatto con gli Stati membri per trovare una soluzione rapida. I contatti sono ancora in corso”.
Conte, chiedendo all’Europa e alle istituzioni europee di occuparsi della redistribuzione dei migranti, sbaglia bersaglio. L’Europa, a livello comunitario, ha provato a istituire un meccanismo permanente di redistribuzione obbligatoria dei migranti, ma l’opposizione di alcuni Stati ha impedito che il progetto andasse in porto.
Al momento attuale, l’unica possibilità per gli Stati di primo approdo, come l’Italia, è chiedere alle singole capitali europee di farsi carico di una quota dei migranti che arrivano, potendo contare sull’assistenza diplomatica delle istituzioni europee. Ma, come abbiamo visto, non esistono leve giuridiche per obbligare gli Stati contrari, considerato il principio di volontarietà.
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